O radar da discórdia (Parte III): Uma solução Salomônica

Olá, leitor!

Para finalizar a série / novela "O radar da discórdia", chegamos a terceira e última parte da nossa análise sobre a questão, sabendo que poderíamos nos estender por muitos mais capítulos, caso desejássemos, pois as causas que geraram essa situação não são novas e já causaram muitos incidentes anteriores..

Caso você não tenha lido as matérias anteriores, sugerimos fortemente que acessem as mesmas (Parte I / Parte II) para melhor entender o cenário.

Assim, com o que vimos até agora, podemos dizer que:

1) existe uma grande necessidade e uma imensa demanda reprimida por imageamento por satélites radar no País;

2) questões técnicas não podem ser misturadas com questões político-ideológicas;

3) muitos que usam a bandeira de defesa do Inpe, na verdade querem defender o interesse de grupos que dominaram o Programa Espacial Brasileiro - PEB (a gestão da AEB e do Inpe) por décadas, mantendo projetos jurássicos, que beneficiaram mais aos membros desse grupo do que ao Brasil (basta ver como o PEB está).

Com isso em mente, vamos analisar a parte do grupo do "Quero um radar para chamar de meu".

A "desmilitarização" e descoordenação do Programa Espacial Brasileiro

Durante muitos anos, e ainda hoje, a área de defesa e segurança pública foi um dos setores estratégicos relegados a segundo plano dentro do PEB. Como o Brasil, principalmente depois dos governos militares, não investiu esforços para tornar o PEB um programa de estado, faltou ao mesmo o suporte legal e institucional para desenvolver uma estratégia nacional para a exploração espacial e para o seu uso, no tocante a defesa e segurança pública do País, a qual vinha a reboque de projetos duais, primordialmente civis.

O próprio contexto político internacional e nacional pós governos militares fez colocar sob suspeita os interesses da área da defesa no setor espacial, principalmente, no que se refere ao desenvolvimento de um veículo lançador. Muita desinformação foi produzida, interna e externamente, sobre isso, o que fragilizou, ainda mais a situação dos nossos melhores interesses nacionais de autonomia, de autodefesa / proteção e de soberania, através do desenvolvimento e uso de tecnologias espaciais.

Nesse sentido, quem não se lembra das pressões, embargos e sanções internacionais sofridos pelo País para que o Brasil assinasse acordos de não proliferação de armas de destruição em massa (nucleares), entre outros?

Então, também em resposta a isso, cria-se em 1994 a Agência Espacial Brasileira (AEB), entidade de natureza civil e vinculada a Presidência da República, para afiançar, interna e externamente, que o nosso programa espacial era pacífico e sob o controle direto do mandatário máximo do País, desconstruindo a antiga COBAE (Comissão Brasileira de Atividades Espaciais), simbólica e historicamente vinculada aos governos militares.

Para ser mais preciso, assim como mostrado na Parte II, esse desmantelamento da COBAE começou com a desconstrução da Missão Espacial Completa Brasileira (MECB), a partir da criação e implantação do Programa do Satélite Sino-Brasileiro de Recursos Terrestres (CBERS - China-Brasil Earth Resource Satellite), no final da década de 80.

Isso não quer dizer que a criação da AEB tenha sido um erro ou um desvio de finalidade naturalmente vinculado a sua concepção, mas a falta de visão estratégica (ou de coragem) dos nossos governantes deixou um hiato no qual se criou uma entidade espacial de mais alto nível estratégico e hierárquico na Administração Nacional, mas sem a definição de um Programa de Estado para suportar as suas atividades.

Por outro lado, a criação da AEB a colocou, em teoria, em posição superior na hierarquia governamental, mas não definiu clara e inequivocamente a subordinação dos demais entes governamentais já existentes, o antigo CTA (Centro Tecnológico de Aeronáutica), hoje DCTA, unidade da estrutura da Força Aérea Brasileira (FAB), e o Instituto Nacional de Pesquisa Espacial (Inpe), vinculado ao MCTI. Contraditoriamente, essa posição nunca garantiu a AEB o efetivo controle ou subordinação técnica dos demais entes, dada a tradição e reputação consolidada deste, frente a recém criada e mal aparelhada Agência.

Naturalmente, a subordinação do CTA a AEB seria inviável pelas naturezas diferentes das duas entidades, tendo em vista que o poder político e institucional da FAB era muito superior ao da Agência, considerando que, naquela época, as Forças Armadas eram, cada uma, um ministério, lembrando que o Ministério da Defesa só foi criado em 1999.

Não que pensemos que deveria existir alguma subordinação ou desmilitarização do CTA, muito pelo contrário. O que deveria ter sido criado naquela época era uma estrutura de gestão do programa espacial de defesa, segurança nacional e segurança pública subordinado ao Comando do Estado Maior Conjunto das Forças Armadas, que poderia ter no Gabinete de Segurança Institucional (Antiga Casa Militar) o nível de governança e interlocução com a Agência Brasileira de Inteligência, a Polícia Federal e as Secretarias de Segurança Pública dos Estados.

Já a subordinação do Inpe esbarrou no já mencionado prestígio técnico-científico, nacional e internacional, e político que este gozava, já com mais de 30 anos de atividades no setor espacial.

Buscando inspiração na entidade que é referência mundial em espaço, a americana NASA, infelizmente, mesmo seguindo o caminho dos Estados Unidos de uma "civilização" da coordenação da pesquisa e exploração espacial, com a criação de uma Agência Central Civil (no caso deles a NASA e no no caso a AEB), faltou-nos dois passos além dos que os americanos realizaram: a criação de uma "Lei Nacional do Espaço" e a vinculação administrativa e unicidade de comando, subordinando parte de outros entes executores da pesquisa e desenvolvimento espacial ao comando da nossa Agência, assim como foram incorporados a NASA o Laboratório Aeronáutico Langley, Laboratório Aeronáutico Ames e o Laboratório de Propulsão Aérea Lewis [1].

Cabe destacar que os projetos militares dos Estados Unidos, tanto em veículos balísticos, quanto em termos de satélites militares (espiões), entre outros, continuou de forma autônoma (administrativa, técnica e orçamentária), mas mantendo o intercâmbio técnico com a NASA, dentro do que era de interesse em comum entre ambos [1].

Aqui no Brasil não se estabeleceu um orçamento espacial para a defesa, ficando todo orçamento espacial preso ao controle da AEB.

Daí criou-se aqui o "puxadinho" ou jaboticaba de uma subordinação técnica e um sistema (Sistema Nacional de Atividades Espaciais - SINDAE) em que todo mundo fazia o que queria e a AEB fingia que coordenava. Essa assimetria entre a AEB e os demais entes sempre se manteve e se ampliou com o tempo, na medida em que a AEB ia decaindo (ou sendo decaída) dentro da estrutura governamental, saindo da condição de uma autarquia palaciana para uma autarquia equivalente a uma subsecretaria do MCTI.

Consonante a isso, com essa visão canhestra (ou propositalmente engendrada), acreditou-se (ou queriam que se acreditasse) que o simples fato de se definir a Política Nacional de Desenvolvimento das Atividades Espaciais (PNDAE) como de emprego dual faria com o desenvolvimento de aplicações civis pudessem atender às necessidades nacionais em termos de defesa, segurança nacional e segurança pública.

No entanto, o tempo provou que esse arranjo nacional estava (está) equivocado e que a percepção distorcida ou a falta de visão estratégica nacional contribuíram para o descompasso das diversas necessidades nacionais, em termos de tecnologias espaciais, também em termos de defesa e segurança pública, as quais se acumularam em um backlog gigantesco, durante anos.

Portanto, o "Quero um radar para chamar de meu", por parte do Ministério da Defesa / FAB, não é nenhuma novidade, mas uma necessidade imperiosa, há anos.

O "Radar da discórdia" é fruto desse descompasso, dessa descoordenação e dessa demanda reprimida gerada pela falta de uma Política de Estado e de um melhor arranjo institucional nacional, seja no segmento civil, seja no militar.

Estratégia Nacional de Defesa (END) + Programa Estratégico de Sistemas Espaciais (PESE) = "Quero um satélite para chamar de meu"

A Política Nacional de Defesa (PND) a a Estratégia Nacional de Defesa (END) são documentos estratégicos nacionais que estabelecem diretrizes para a adequada preparação e capacitação das Forças Armadas, de modo a garantir a segurança do país tanto em tempo de paz, quanto em situações de crise [2].

A END instituiu ações estratégicas de médio e longo prazo e objetiva a modernização da estrutura nacional de defesa, tratando tanto das questões político-institucionais que garantam os meios para fazer com que o governo e sociedade se engajem decisivamente na “grande estratégia” de segurança da nação, quanto de temas propriamente militares, estipulando orientações e paradigmas para a atuação operacional da Marinha, do Exército e da Aeronáutica.

Em termos militares, a END estabelece os setores nuclear, cibernético e espacial como essenciais para a Defesa Nacional:

"3.6.5 Setores estratégicos 

Três setores tecnológicos são essenciais para a Defesa Nacional: o nuclear, o cibernético e o espacial. Portanto, são considerados estratégicos e devem ser fortalecidos.

...

Esses setores estratégicos apresentam elevada complexidade, de forma que, ao mesmo tempo em que demandam liderança centralizada, requerem estreita coordenação e integração de diversos atores e áreas do conhecimento. Dessa forma, no Setor de Defesa, atribui-se à Marinha a responsabilidade pelo Setor Nuclear, ao Exército pelo Setor Cibernético e à Força Aérea pelo Setor Espacial." [2]

Entre outras coisas, a PND/END cria uma atribuição para cada força para uma das três áreas estratégicas de interesse nacional. Ao Exército Brasileiro (EB)  foi confiada a Segurança Cibernética. Para a Marinha Brasileira (MB) foi reafirmada a responsabilidade pelo Programa Nuclear. Já a FAB foi determinada a responsabilidade de se estruturar para o emprego do Poder Aeroespacial:

"3.6.4 Força Aérea Brasileira

 ...

A arquitetura operacional para manter a soberania no espaço aéreo deverá estar orientada em torno das Capacidades Militares da Força Aérea Brasileira, observando-se a doutrina e fundamentada nos princípios próprios para o emprego do Poder Aeroespacial.

...

O Setor Espacial do interesse da Defesa, sob a coordenação da Força Aérea Brasileira em conjunto com a Agência Espacial Brasileira, proverá a estrutura aeroespacial para as operações das Forças Armadas e, simultaneamente, benefícios para a sociedade brasileira nas áreas de comunicação, meteorologia, observação da terra, navegação e monitoramento do espaço."  [2]

Para fazer frente a essa determinação, a FAB, "em conjunto com a Agência Espacial Brasileira, por intermédio de todo o complexo científico-tecnológico e da interação com a Base Industrial de Defesa"  [2], tem que: 

a) desenvolver soluções para veículos lançadores de satélites e tecnologias associadas que permitam fazer uso de plataformas espaciais com finalidades de comunicações, observação da terra, vigilância, meteorologia e navegação; 

b) incrementar as competências associadas ao projeto, à fabricação e à integração de plataformas espaciais (satélites), buscando o atendimento das demandas da Defesa e dos demais órgãos governamentais; 

c) buscar soluções inovadoras para as telecomunicações entre os segmentos espacial e terrestre; e 

d) promover a cooperação internacional nas áreas de concepção, de projeto, de desenvolvimento e de operação de sistemas espaciais, com vistas a acelerar a aquisição de conhecimento científico e tecnológico. " [2]

Além disso, a END define que os esforços no setor espacial devem [2]:

• garantir o acesso a dados e viabilizar economicamente o desenvolvimento de tecnologias críticas de interesse do País

• estabelecer condições favoráveis ao intercâmbio de pessoal, instrumentação e dados, assegurando, também, a participação brasileira em programas científicos internacionais.

• propiciar o seu uso em aplicações para a sociedade nas áreas de comunicações, meteorologia, observação da terra, navegação e monitoramento do espaço, bem como a exploração comercial de serviços e produtos associados às atividades espaciais.

Assim, estando explícita a determinação (o dever de fazer) prevista na PND e na END, não poderia a FAB se esquivar ou afastar-se dessas imposições, não só pela força da determinação do ente superior, o Ministério da Defesa, mas pela própria natureza dos entes militares em cumprir a missão dada.

Cabe também destacar que, desde quando a PND/END foi lançada, dos três setores (cibernético, nuclear e espacial) aquele em que está mais defasado historicamente é, justamente, o sob a tutela da FAB, como já explicado acima e nas demais partes dessa série de artigos.

A CCISE e o PESE

Para desfazer essa defasagem de recursos e tecnologias espaciais, trazer o Brasil para a realidade atual no setor espacial de defesa e cumprir as determinações da PND/END, a FAB se estruturou constituindo, em fevereiro de 2012 [3], um órgão de estudo e planejamento para os projetos espaciais de seu interesse: a Comissão de Coordenação e Implantação de Sistemas Espaciais (CCISE).

As atribuições da CCISE são (Art. 4o de [3]):

"I - Definir, sob supervisão do Estado-Maior da Aeronáutica (EMAER) e em coordenação com o Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas (EMCFA), com os Estados-Maiores da Armada (EMA) e do Exército (EME), as estratégias de implantação, de integração e de financiamento de sistemas espaciais relativos à defesa;

 

II - Dirigir, coordenar e integrar, à luz das diretrizes da Estratégia Nacional de Defesa e em estreita ligação com o EMCFA, o EMA, o EME e o EMAER, todos os trabalhos concernentes à concepção, à definição de requisitos, à integração e à implantação de sistemas espaciais concernentes à defesa, incluindo os respectivos segmentos orbitais e a relativa infraestrutura de operação, tanto dos componentes de uso exclusivo do Ministério da Defesa quanto daqueles de uso compartilhado com outros órgãos públicos e/ou privados; e

 

III - Representar, após prévia coordenação, o Ministério da Defesa e as Forças Singulares, em todos os atos que se fizerem necessários à implantação de sistemas espaciais relativos à defesa."[3]

O Programa Estratégico de Sistemas Espaciais (PESE) [3,4] é o instrumento desenvolvido pela CCISE para fazer frente a suas atribuições. O PESE aponta várias premissas operacionais e técnicas necessárias ao emprego de sistemas espaciais pelas Forças Armadas, com foco na definição das suas necessidades e requisitos e trabalha com um cenário de ações de curto, médio e longo prazos, num horizonte de 20 anos [2].

O PESE possui uma proposta de plataformas satelitais muito mais alinhada com as tendências internacionais atuais de missões com pequenos satélites e de missões satelitais distribuídas (Distributed Satellite Missions - DSM), de definição e de garantia da continuidade de missões, quando comparado ao PNAE vigente (2012 - 2021). Em especial as constelações para sensoriamento remoto Carponis (óptico) e Lessonia (radar), parecem prever especificações de missões e características técnicas e operacionais muito alinhadas às necessidades governamentais nacionais, ainda que seus requisitos sejam mais rigorosos e estejam mais voltados para as necessidades militares e de segurança do que as de cunho civil, mesmo que se apregoe o seu uso dual desconsiderando os custos inerentes que tais requisitos agregam [5].

Assim, com o arranjo institucional existem, onde o orçamento do PEB é civil, naturalmente surge a confusão quando um ente ligado a defesa, deseja adquirir ou investir em tecnologias para o cumprimento de sua missão institucional e regulamentar, sem necessariamente depender ou ficar obstado por um desenvolvimento interno que não é priorizado pelo ente civil.

Conclusão

Como bem ponderado pela AEB em sua nota "AEB trabalha para viabilizar projetos de satélites com tecnologia SAR" (aqui, veja a Parte I), o desenvolvimento tecnológico nacional de um Satélite SAR, não impede a aquisição de uma plataforma dessa natureza no mercado internacional para atender as necessidades de um ente, para o cumprimento de suas missão institucional, e vice-versa.

Assim, exatamente como a FAB já havia feito com o Satélite Geoestacionário de Defesa e Comunicaçao (SGDC-1), a aquisição de um Satélite SAR no mercado internacional só ocorreu porque não havia disponível, nesse momento uma opção nacional viável, dentro da

Então leitor, chegamos ao fim dessa análise cientes que, excluindo os componentes políticos e ideológicos, o arranjo institucional atual e a sua falta de coordenação são os grandes responsáveis pela celeuma criada quando o MD, com recursos extra-orçamentários, resolveu adquirir um satélite radar, que a AEB/Inpe (e seus lobbies) sempre preteriram, em favor do jurássico CBERS (veja a Parte II).

Nesse sentido, nos parece que seria mais viável que, em um projeto de Lei Geral do Espaço ou Lei Nacional do Espaço, o Programa Espacial Brasileiro (PEB) e os seus Programas Espaciais Setoriais, o PNAE (civil e gerenciado pela AEB) e o PESE (de defesa, segurança nacional e segurança pública, gerenciado pelo CCISE), fossem harmonizados entre si e guindados a Programas de Estado.

Nesse processo de harmonização, tanto os papéis quanto os orçamentos do PNAE e do PESE devem ser apartados, sendo distribuídos na Lei Orçamentária Anual (LOA) e no Plano Plurianual (PPA), respectivamente, via MCTI e MD. Isso asseguraria a autonomia de ambos os entes, sem impedir que, via Termos de Execução Descentralizada (TED), pudessem conduzir pesquisas e desenvolvimento tecnológicos entre si.

No caso, desfaria-se o nó entre o programa de defesa e o civil nesse arranjo que temos hoje, até mesmo por que, considerando a PND/END, o único dos três setores estratégicos (cibernético (EB), nuclear (MB) e espacial (FAB)) que o recurso geral não é gerenciado pelo ente correspondente ligado a defesa, é o espacial, sob a responsabilidade da FAB.

Desse modo, a CCISE poderia, como cabeça do programa espacial de defesa, segurança nacional e segurança pública, formar consórcios para angariar recursos com as outras forças (EB e MB), com o Gabinete de Segurança Institucional (GSI), com a Abin, com a Polícia Federal, com Polícia Rodoviária Federal e com as Secretarias de Segurança Pública Estaduais para desenvolver projetos e suprir demandas de interesse entres estes entes.

Figura 1. Arranjo institucional de um Programa Espacial Brasileiro (PEB) com um Programa Nacional de Atividades Espaciais (PNAE) civil e um Programa Estratégico de Sistemas Espaciais (PESE) de defesa, independentes e harmônicos (Fonte: o autor, 2020).

Já a AEB continuaria a conduzir o Programa Civil, em parceria com os entes civis, das esferas Federal, Estadual / Distrital e Municipal para suprir as necessidades nacionais desses entes e da sociedade de um modo em geral.

Quanto ao Inpe e outros entes executores, estes poderiam desenvolver produtos e prestar serviços para a AEB ou para o CCiSE, recebendo recursos via TED, desses dois entes, quando do desenvolvimento interno de produtos e tecnologias espaciais ou prestação de serviços de interesse, individuais ou comuns, das duas gestoras setoriais PEB, podendo ainda, como ja fazem hoje, utilizar o tempo /espaço por ventura ocioso de suas excelentes instalações para projetos em parceria com a iniciativa privada ou outras instituições de pesquisa, nacionais ou internacionais.

Rui Botelho

(Brazilian Space)

[1] Erickson, M. (2005) Into the Unknown Together—The DOD, NASA, and Early Spaceflight (PDF). [S.l.: s.n.] ISBN 1-58566-140-6. Disponível em: https://web.archive.org/web/20090920093817/http://aupress.au.af.mil/Books/Erickson/erickson.pdf

[2] Ministério da Defesa - MD (2012). Política Nacional de Defesa (PND) a a Estratégia Nacional de Defesa (END). Disponível em: https://www.gov.br/defesa/pt-br/assuntos/copy_of_estado-e-defesa/pnd_end_congresso_.pdf

[3] COMANDO DA AERONÁUTICA (2012). PORTARIA N 184/GC3, DE 17 DE ABRIL DE 2012 Mantém, no âmbito do Comando da Aeronáutica, a Comissão de Coordenação e Implantação de Sistemas Espaciais (CCISE) destinados ao atendimento da Estratégia Nacional de Defesa.

[4] Comando da Aeronáutica, a Comissão de Coordenação e Implantação de Sistemas Espaciais - CCISE (20??). O que é o PESE?. Disponível em: https://www2.fab.mil.br/ccise/index.php/o-que-e-o-pese

[5] Botelho A. S., R. C. (2018). Revisão da Realidade Brasileira em Termos da Aplicabilidade de Pequenos Satélites para Missões de Sensoriamento Remoto. Disponível em: https://www.researchgate.net/publication/337059180_Revisao_da_Realidade_Brasileira_em_Termos_da_Aplicabilidade_de_Pequenos_Satelites_para_Missoes_de_Sensoriamento_Remoto